17ème anniversaire de l’entrée de la Suisse dans l’ONU : quel bilan devons-nous tirer ? Qu’en est-il d’une candidature au conseil de sécurité : une atteinte à notre neutralité ?

Écrit par Maxime Crettex. Cet article n’engage ni le CSAJ/SAJV ni le DFAE, mais émerge d’une réflexion personnelle.

Il y’a dix-sept ans, le 10 septembre 2002, sous les acclamations de l’Assemblée Générale, la Suisse devenait le 190ème pays à rejoindre l’ONU. Dix-sept ans plus tard, la mission de promotion de la paix assumée par la Suisse au niveau onusien a ouvert la perspective d’une candidature au Conseil de sécurité. Quel bilan devons-nous tirer de ces dix-sept années, quels furent les impacts sur la signification de la neutralité suisse et quelles perspectives se laissent dessiner ?

Quel bilan tirer après ces dix-sept années ?

L’aventure onusienne de la Suisse débuta en 1920, lors de la création de la Société des Nations. Lors de sa création en 1919, la question d’une adhésion de la Suisse se posa rapidement si bien que le Conseil fédéral présenta un dossier complet à l’assemblée fédérale le 4 août 1919. Dans ce rapport, le Conseil fédéral, ainsi que de nombreux experts, recommandait vivement une adhésion qui permettrait à la Suisse d’être intégrée dans les discussions internationales, sans que sa neutralité ne soit menacée. Le 6 mai 2020, le processus d’adhésion de la Suisse à la Société des Nations a été validé par 56.3% des citoyens suisses.

En 1945, après la dissolution de la Société des Nations et la création de l’ONU, une commission d’experts mandatée par le Conseil fédéral était arrivée à la conclusion qu’une adhésion de la Suisse à l’ONU serait souhaitable. Lorsqu’il apparut impossible d’émettre une réserve formelle quant à la neutralité de la Suisse et compte tenu et du contexte géopolitique délicat, le Conseil fédéral décida d’enterrer le dossier et développa une stratégie d’intégration onusienne devant fixer les relations helvetico-onusiennes. Ce programme prévoyait de suivre les activités de l’organisation, d’adhérer au Statut de la Cour internationale de justice, ainsi qu’aux organisations spécialisées, et de faciliter l’établissement de l’ONU en Suisse. 

En 1969, le Conseil fédéral présenta un nouveau rapport désapprouvant une adhésion helvétique, en raison de nombreux désavantages. La position du Conseil fédéral changea cependant et en 1977, ce dernier affirma qu’une adhésion de la Suisse à l’ONU serait « souhaitable ». Le 21 décembre 1981, le Conseil fédéral présenta ainsi une proposition d’adhésion à l’ONU, qui stipulait toutefois une réserve relative au maintien de la neutralité permanente et qui fut approuvée par l’Assemblée fédérale en 1984. Cependant, le processus d’adhésion fut très fortement rejeté en 1986 par 3/4 de la population suisse. Dès lors, l’adhésion à l’ONU fut enterrée au profit d’autres dossiers de politique étrangère épineux : l’adhésion de la Suisse à l’espace économique européen et aux institutions de Bretton Woods, ainsi que les accords bilatéraux avec l’Union européenne. 

Ce n’est qu’au début des années 2000 que la question ressurgit. En effet, lancée le 8 septembre 1998 par un comité composé de personnalités issues de diverses formations politiques, l’initiative populaire « Pour l’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nations Unies » a été déposée le 6 mars 2000 à la Chancellerie fédérale, munie de 124772 signatures valables. Le parlement et le Conseil fédéral soutinrent à cet effet l’initiative en rappelant que les objectifs de la Charte des Nations correspondaient en tout point aux objectifs de politique étrangère de la Suisse, qu’une adhésion à l’ONU permettrait à la Suisse d’y défendre ses intérêts et lui assurait un rayonnement international. Malgré le soutien du Conseil fédéral et de l’Assemblée fédérale, moins de 55% des citoyens suisses approuvèrent finalement l’initiative. Dans la foulée de la victoire, le Conseil fédéral a remis, en juillet 2002, la demande officielle d’adhésion au secrétaire général de l’ONU Kofi Annan. Le 10 septembre suivant, l’Assemblée générale de l’organisation accueillait la Suisse, par acclamation.

Depuis la création de l’ONU en 1945, la Suisse a été un partenaire très actif de cette institution et a été un membre important de nombreuses organisations de l’ONU. Elle a ainsi pris part à de nombreuses missions de paix, telles que la surveillance militaire du cessez-le-feu entre la Corée du Sud et la Corée du Nord, depuis 1953. De plus, des citoyens suisses sont intervenus en tant qu’observateurs militaires de l’ONU dans des régions en conflit telles que l’Egypte, le Congo ou la Namibie. La Suisse eut également un rôle décisif dans la promotion de la paix au Kosovo. Parallèlement à ces engagements, la Suisse abrite également de nombreuses instituions onusiennes à Genève : le Conseil des Droits de l’Homme (HCDH/UNHRC), le Haut Commissariat pour les réfugiés (HCR/UNHCR), l’Organisation mondiale de la Santé (OMS/WFO), etc.

Selon le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), l’engagement de la Suisse au sein de l’ONU est indispensable, car les défis actuels – qu’il s’agisse de sécurité, de paix, de lutte contre la pauvreté, de droits humains et de protection des ressources naturelles – ont une dimension globale. L’ONU offre donc à la Suisse la possibilité de contribuer à ces défis globaux et d’assumer sa part de responsabilité dans la bonne marche des affaires mondiales. L’engagement de la Suisse s’articule donc autour des axes suivants : le lancement et la poursuite d’initiatives suisse, le renforcement de la présence des Suissesses et des Suisses à tous les échelons de l’Organisation et le travail quotidien des Missions permanentes de la Suisse.

Alors que depuis plusieurs années l’adhésion de la Suisse à l’ONU s’est révélée globalement bénéfique, même pour les partis préalablement hostiles, la candidature de la Suisse au Conseil de sécurité en tant que membre non-permanent pour les années 2023/2024 ravive des débats et des questionnements relatifs à la neutralité helvétique.

La Suisse, neutre ?

La question de la neutralité constitua, durant de nombreuses années, un frein au processus d’adhésion de la Suisse aux institutions internationales et un argument de poids pour les partis hostiles à davantage d’intégration et de coopération internationales. Cependant, différents exemples nous montrent que le concept de « neutralité », dans le domaine de la politique étrangère suisse, est quelque peu flou et subjectif.

La légitimité de la neutralité suisse a en effet été profondément remise en cause par les mutationsdu droit de la guerre survenues durant le 20ème siècle et, précisément, par l’instauration puis le développement d’un système de sécurité collective dans le cadre de l’ONU. L’élément peut-être le plus révélateur dans ce cadre a consisté dans l’alignement pour ainsi dire systématique qu’a pratiqué le Conseil fédéral depuis 1990 sur les sanctions économiques décidées par le Conseil de sécurité de l’ONU, alors même qu’elle n’en était pas encore membre : le 7 août 1990, le Conseil fédéral a ainsi décidé de participer aux sanctions économiques qu’avait engagées la veille le Conseil de sécurité à l’encontre de l’Irak. En 1994, le gouvernement fédéral a dans le même sens adhéré aux sanctions économiques décrétées par le Conseil de sécurité contre la Libye. En 1999, il s’est associé aux mesures à l’encontre de la République fédérale de Yougoslavie, à la suite de mesures déjà décidées antérieurement, depuis 1992. En l’an 2000, le Conseil fédéral a pris des mesures à l’égard des Talibans, dans le sillage direct des sanctions décrétées par le Conseil de sécurité. Ainsi, ces différents exemples nous montrent qu’une neutralité suisse absolue sur le plan international est utopique et impossible à mettre en place dans la constellation géopolitique actuelle. De plus, alors qu’elle n’était pas encore membre de l’ONU, la Suisse prenait d’ores et déjà part à des sanctions économiques à l’encontre de pays tiers : la neutralité de la Suisse n’a donc pas été mise à mal par son adhésion à l’ONU. 

La neutralité a cependant été quelque peu sacralisée et a longtemps constitué une barrière à l’engagement de la Suisse au niveau international, sans qu’une réflexion sur sa signification ne soit menée. En effet, nous pouvons distinguer deux types de neutralité. Tout d’abord, la neutralité passive consiste à ne pas prendre parti, à demeurer en dehors des conflits sans exprimer sa position. Quant à la neutralité active, elle consiste à promouvoir la paix sur la scène internationale en prenant part aux processus de paix et de résolution des conflits. 

Sous quelle forme la neutralité suisse doit-elle se présenter ? N’y aurait-il cependant pas dans le refus de dénoncer et d’exprimer sa position une forme de parti pris et de consentement passif ?

Oui, et c’est la raison pour laquelle la Suisse doit développer une neutralité active au sein des institutions onusiennes et dans ses relations internationales. À travers le Département fédéral des Affaires Étrangères et de l’Économie, la Suisse doit utiliser sa position stratégique pour défendre les droits de l’homme et le droit humanitaire, quitte à suspendre ou revoir des accords économiques et militaires avec des pays tels que la Chine ou l’Arabie Saoudite. 

Depuis 2011, le Conseil fédéral essaie ainsi de convaincre la scène diplomatique du bien-fondé de sa candidature au Conseil de sécurité de l’ONU. Selon le Conseil fédéral, une participation de la Suisse ne serait pas en contradiction avec la neutralité, car le rôle du Conseil de sécurité est de maintenir la paix et la sécurité internationale, ce qui correspond aux objectifs de la politique étrangère fixés dans la Constitution fédérale. De plus, en tant que membre de l’ONU, la Suisse est tenue d’appliquer les résolutions du Conseil de sécurité, qu’elle ait ou non participé à leur adoption. Le Conseil fédéral considère qu’un siège au Conseil de sécurité permettrait à la Suisse d’accéder à un instrument supplémentaire pour la défense de ses intérêts et pour la défense de ses valeurs en politique extérieure. II lui permettra de contribuer activement à la promotion de la paix et au développement de la sécurité internationale, ce qui relève de ses propres intérêts. Cependant, au nom de la neutralité, l’UDC ainsi qu’une partie de la droite conservatrice rejette cette candidature qu’ils considèrent comme inutile et en opposition avec la neutralité de la Suisse.

Ainsi, il est grand temps que la Suisse dépose sa candidature pour le Conseil de sécurité, pour que la neutralité de la Suisse soit active et pour que nous puissions nous engager au service de la paix, du compromis, de la coopération et du dialogue entre les grandes puissances. La neutralité de la Suisse doit s’exprimer sous la forme d’une promotion de solutions durables et pacifiques…

Sommes-nous neutres en fournissant du matériel militaire à des régimes autocratiques ne respectant pas les droits de l’homme ? Non.

Le serions-nous en promouvant la paix au Conseil de sécurité ? J’en suis convaincu.

Écrit par Maxime Crettex : maxime.crettex@youthrep.ch

Sources :

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